beranda » Artikel

Oleh : Nina Noviana **

(Kinerja DPRAceh periode tahun 2007)

30 (tiga puluh) tahun lebih sejarah Aceh diwarnai konflik yang baru saja jeda (harapannya usai). Perang yang kemudian berakhir di meja runding dengan suatu ikatan perjanjian (MoU) antara NKRI dengan GAM yang bertempat di Helsinky, tepatnya pada 15 Agustus 2005 (2 tahun yang lalu).  MoU  Helsinki ini kemudian yang merekomendasikan untuk segera membentuk Undang-undang tentang penyelenggaraan pemerintahan di Aceh yang sesuai dengan prinsip-prinsip perdamaian, sehingga pada 1 Agustus 2006 UU Nomor 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh diundangkan oleh pemerintah Republik Indonesia.

DPRA dan DPRK sebagai salah satu Penyelengara Pemerintah di Daerah (Pasal 22 s/d Pasal 38 BAB VII UU PA), mempunyai peranan yang cukup penting di dalam merumuskan, menyimpulkan, dan  mengawasi setiap kebijakan di Aceh. Dewan Perwakilan Rakyat Aceh yang selanjutnya di sebut DPRA (dulunya DPRD), adalah anggota Dewan Perwakilan Rakyat Aceh yang anggotanya dipilih melalui pemilihan umum sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Aceh yang menjalankan tugas Legislasi, penganggaran dan pengawasan. DPRA ini memiliki alat kelengkapan yang terdiri dari Pimpinan Dewan, Komisi-komisi, Panitia Anggaran, Panitia Musyawarah, Badan Kehormatan, Panitia Legislasi, Panitia Khusus dan alat kelengkapan lainnya yang diperlukan

Para anggota Dewan/DPRA diwajibkan untuk mempublikasikan, menghormati, melindungi serta menampung setiap aspirasi dari masyarakat, kemudian juga diharuskan untuk memenuhi hak tersebut di dalam melahirkan suatu kebijakan. Ketentuan itu diatur dan ditegaskan di dalam sumpah/janji Anggota DPRA yang terdapat pada Pasal 28 ayat (2) Peraturan Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Aceh.

Proses Legislasi Aceh

Kinerja legislasi oleh DPRA pada tahun 2007 dapat dilihat dari dua ranah besar, pertama dari hasil yang meliputi kualitas dan kuantitas dari qanun-qanun yang dihasilkan, dan kedua dari proses pembahasan yang berlangsung.

Ditahun pertama UUPA (undang-undang Pemerintahan Aceh) disahkan, DPRA melalui badan legislasinya membentuk Program Legislasi Aceh (Prolega) melalui keputusan DPRA nomor 6/DPRA tahun 2007 tentang Persetujuan Penetapan Prolega (program legislasi Aceh) pada tanggal 17 Juli tahun 2007. Prolega ini berisi arah kebijakan pembentukan kebijakan di Aceh pada periode 2007 – 2012, yang juga melampirkan rincian kebijakan yang akan dibentuk dalam kurun waktu 5 tahun kedepan. Serta juga melampirkan rincian kebijakan yang akan dibentuk untuk periode satu tahun kedepan (tahun 2007).

Secara kuantitas tidak banyak legislasi yang dihasilkan DPRA pada tahun ini, hanya empat qanun provinsi yang masuk pada prioritas pembahasan qanun ditahun 2007 dan satu qanun tentang APBA tahun 2007 yang telah dihasilkan. Adapun empat qanun yang telah disahkan dalam masa-masa persidangan di DPRA sejak awal Mei – akhir Oktober 2007 adalah: 1. Qanun no.3/2007 Tentang Tata Cara Pembentukan Qanun ; 2. Qanun no.2/2007 tentang perubahan atas qanun no.1 tahun 2005 tentang Kedudukan Protokoler dan Keuangan Pimpinan dan Anggota DPR Aceh; 3. Qanun Susunan Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Daerah dan Sekretariat DPRA ; 4. Qanun Susunan Organisasi dan Tata Kerja, Lembaga Teknis Daerah Provinsi Aceh.

kemudian, diakhir tahun 2007 bertepatan dengan tanggal 28 Desember 2007, DPRA dan Pemda mengadakan Sidang Paripurna VI tahun 2007 terhadap sedikitnya Empat qanun, yaitu  rancangan Qanun tentang Baitul Mal, rancangan Qanun tentang Bantuan Keuangan kepada Partai Politik, rancangan Qanun tentang Penyelenggaraan Pemilu di Aceh, dan rancangan qanun Pendelegasian Kewenangan Pemerintah Aceh Kepada Dewan Kawasan Sabang.

Pada prolega periode 2007-2012, yang merupakan kesepakatan bersama antara DPRA dan Pemda, menyepakati akan membentuk 59 qanun. Di tahun 2007 direncanakan akan membentuk 17 qanun yang dianggap prioritas. Saat ini, rancangan Qanun yang sedang dalam tahap pembahasan ditingkat DPRA, yaitu ; rancangan Qanun Investasi,, rancangan qanun pengelolaan keuangan daerah, rancangan qanun Dana Cadangan, serta rancangan qanun tata cara pengalokasian tambahan dana bagi hasil minyak dan gas bumi dan penggunaan dana otonomi khusus. Sampai pada akhir 2007 dan pembuka tahun 2008, seluruh qanun yang sedang dibahas belumlah selesai pembahasannya. Maka untuk tahun 2007 DPRA hanya selesai membentuk 8 qanun dari 17 qanun yang direncanakan.

Dari segi proses, publik masih belum optimal dilibatkan dalam pembahasan rancangan qanun ditingkat DPRA dan Pemda. DPRA dan Pemda masih hanya melakukan upaya sosialisasi dan belum melangkah ketahapan lebih serius untuk melibatkan publik. Mekanisme penglibatan publik hanya pada level RDPU, seminar, talkshow dan publikasi draft di media massa. Dan belum juga tidak adanya jaminan yang jelas apakah disaat qanun tersebut diuji publikan, sudah akan menampung aspirasi dan masukan dari masyarakat sipil.

Saat draft rancangan qanun telah sampai pada tingkat pembahasan di DPRA, yang kemudian dibahas bersama oleh DPRA dengan Pemerintahan dan tenaga ahli, publik hanya bisa melihat dan mendengar saat pembahasan itu terjadi, itupun jika rapat dinyatakan terbuka. Namun jika rapat ini dinyatakan tertutup, maka publik sama sekali tidak diperkenankan ada dalam ruangan rapat. Dalam rapat terbukapun, Publik baru bisa memberikan komentar jika dibenarkan oleh ketua tim pansus, dan hal ini cenderung tidak akan mungkin (kecil kemungkinan) terjadi. Meskipun demikian, selama pembahasan ini berlangsung untuk mendorong agar masukan dan aspirasi masyarakat dapat diakomodir, publik bisa melakukan pendekatan secara individu terhadap anggota rapat yang dianggap kuat dan dekat dengan publik, misalnya melalui lobby (berbicara diluar forum) dan via sms, lagi-lagi ini merupakan peluang yang tipis. Alasan para legislator untuk ketertutupan ini, telah diatur langsung dalam Tata Tertib DPRA yang berbunyi, “Rapat komisi, rapat gabungan komisi, rapat panitia musyawarah, rapat panitia anggaran, rapat panitia khusus, rapat Panitia legislasi, dan rapat badan kehormatan pada dasarnya bersifat tertutup, kecuali jika dinyatakan terbuka oleh Pimpinan rapat (Pasal 91 ayat (3)).  Padahal pasal yang dikutip di atas sesungguhnya mengandung logika demokrasi yang terbalik. Secara prinsip, semua rapat harus dibuat transparan, kecuali bila para anggota memutuskan tertutup. Keputusan ini pun harus diumumkan kepada publik, lengkap dengan alasannya. Di situlah kita bisa mengukur bagaimana kualitas representasi wakil rakyat.

Bagaimanapun juga, proses legislasi Aceh adalah sebuah proses politik, karenanya menjadi lazim jika tidak semua usulan dapat diterima oleh kaum elit. Namun, dikarenakan ini merupakan proses politik, seharusnya ruang untuk keterlibatan publik yang merupakan konstituen politik terbuka lebar. Dan para legislator ini seharusnya harus lebih aspiratif dan transparan agar kepercayaan konstituen terhadap mereka semakin tinggi.

Fungsi Anggaran

Menjelang berakhirnya anggaran tahun 2007 ini, daya serap Anggaran Pendapatan Belanja Aceh (APBA) baru terealisasi 40 persen dari total dana APBA senilai Rp3,4 triliun pada tahun 2007 yang sedang berjalan ini. Realisasi program pembangunan fisik tahun anggaran 2007, tampaknya tidak akan mencapai target 100 persen. Dikarenakan masih banyak proyek dalam proses tender, dan sisa waktu yang tersedia sudah habis.

Anggaran yang masuk ke Aceh tahun 2007 diperkirakan mencapai Rp 25 trilyun lebih, baik dari sumber APBD (DAU, DAK, dan migas), BRR dan donasi langsung donor yang dikelola oleh INGO dan UN. Seluruh anggaran terbukti tidak habis dimanfaatkan pada tahun 2007,  yang dikarenakan kurangnya kapasitas para pengelola anggaran dan rekanan pelaksana, serta juga masih sulitnya akses lokasi tempat pelaksanaan project dilaksanakan. Disamping itu, pengawasan pembangunan yang dilakukan oleh DPRA dirasa sangat berat, sehingga fungsi pengawasan yang seharusnya juga akan menjadi pemicu untuk mengoptimalkan pelaksanaan pembangunan tidak dapat dilakukan seutuhnya. Seharusnya, DPRA menggunakan pola pengawasan dengan melibatkan jaringan dan institusi masyarakat, dengan menggunakan pendekatan daerah konstituen, dan ini harus benar-benar dilakukan dengan sangat serius, sehingga pengawasan terhadap realisasi anggaran dapat lebih baik. Selama ini pelibatan masyarakat hanya terbatas pada mendengar aspirasi dan pendapat saat DPRA/DPRK melakukan reses dan kunjungan pansus.

Proses pembahasan R-APBA/K seharusnya dilakukan secara terbuka dan melalui proses uji publik. Musrembang sebaiknya tidak hanya dijadikan formalitas semata. Penjaringan aspirasi sampai kelevel desa ini sudah selayaknya dijadikan dasar penyusunan APBA/K, yang kemudian harus juga dilakukan bentuk sosialisasi draft KUA dan PPAS untuk mendapatkan masukan tambahan. Sehingga, DPRA/K dapat mengetahui apa yang lebih dibutuhkan masyarakat, agar daya serap APBA/K  bisa tepat sasaran dan  realisasi anggaran (APBA/K) dapat lebih maksimal disetiap akhir tahun anggaran.

Partisipasi Publik dan Transparansi
Partisipasi masyarakat sudah diatur di dalam Pasal 53 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Bahkan khusus untuk Aceh, ada penegasan pada Pasal 238 UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, dengan bunyi:

(1)        Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tulisan dalam rangka
penyiapan dan pembahasan rancangan qanun.
(2)        Setiap tahapan penyiapan dan pembahasan qanun harus terjamin adanya ruang
partisipasi publik.

Pasal diatas merupakan terobosan yang luar biasa dan harus didukung implementasinya, agar Aceh menjadi contoh bagi daerah-daerah lain di Indonesia. Pengaturan mengenai hak partisipasi publik dalam UU no.11/2006 dan UU no.10/2004, juga sudah dijabarkan berbagai aturan pelaksananya. Qanun No.3/2007 tentang Tata Cara Pembentukan Qanun (pasal 23, pasal 24, pasal 25, dan pasal 26) menegaskan mekanisme masyarakat berpartisipasi. Pasal 25 menegaskankan proses partisipasi publik dapat dilakukan melalui Forum Seminar, Lokakarya, Focus Group Discussion (FGD), Rapat Dengan Pendapat Umum (RDPU), dan bentuk-bentuk penjaringan aspirasi publik lainnya. Dan batas waktu yang ditentukan berdasarkan pasal-pasal yang menyangkut partisipasi paling lama hanya 7 (tujuh) hari sejak DPRA/DPRK  melakukan penyebarluasan draft rancangan qanun. Selain pasal-pasal diatas, Qanun Tata Cara Pembentukan Qanun ini juga menjamin ruang partsipasi masyarakat dalam berbagai proses pembangunan, yang muatannya ditegaskan dalam banyak pasal disetiap bab (bidang) tertentu dalam qanun itu. Disamping qanun, jaminan partisapasi ini juga dikuatkan dalam  Tatip DPRA.

Tabel : 1
Daftar Prioritas Rancangan Qanun
Program Legislasi Aceh
Tahun 2007

Tabel : 2
Daftar Qanun-qanun Yang Dihasilkan DPRA dan Pemerintah Pada Maret – November Tahun 2007

Hasil temuan Pemantauan ACSTF terhadap Kinerja Dewan dan Proses Legislasi Aceh, periode Maret – Desember 2007 :

• Sering molornya waktu untuk memulai rapat-rapat di DPRA (Hearing, Pansus, Raker, RDPU) khususnya sidang Paripurna, dikarenakan harus menunggu kehadiran angggota dewan lainnya, sehingga disesuaikan dengan ketentuan dan syarat jalannya sebuah rapat, yang diatur dalam Tatip DPRA.
• Berdasarkan serambi indonesia Rabu, 28 November 2007, setengah anggota DPRA bolos ikut Sidang Paripurna, sehingga sidang paripurna di tunda (batal), karena anggota dewan banyak yang tidak hadir dan jumlah itu tidak memenuhi  kuorum jalannya persidangan di DPRA.
• Ketidak disiplinan beberapa Anggota dewan disaat sedang membahas rancangan qanun, misalnya ; menghidupkan handphone (berdering) dan merokok di dalam ruang rapat, padahal larangan ini telah diatur pada Tatib DPRA, namun tatip ini lemah karena tidak adanya sanksi bagi si pelanggar.
• Tidak seriusnya anggota dewan dalam mengikuti rapat, misalnya; seringnya keluar masuk disaat rapat sedang berlangsung, dalam waktu lebih dari 15 menit.
• Pada saat rapat, beberapa anggota dewan terkesan hanya sekedar untuk menghadiri rapat, tapi tidak mengeluarkan pendapat (diam) dan terkadang ada juga yang masih tertidur dalam ruang rapat saat rapat sedang berlangsung.
• Kurang  tersosialisasinya laporan reses maupun kunker para anggota dewan ke Publik.
• Dipenghujung tahun 2007, anggota dewan mengejar target untuk mempercepat pembahasan rancangan qanun yang tersisa (prolega 2007), walaupun rancangan qanun tersebut belum mampu menampung masukan dan aspirasi masyarakat.
• Periode akhir tahun 2007, para anggota dewan sudah semakin lebih serius dalam membahas rancangan qanun. Selain itu, proses legislasi sudah lebih terbuka, dan juga aktifitas untuk menjaring aspirasi dan menerima masukan  masyarakat mulai lebih meningkat dibandingkan pada tahun sebelumnya.

Badan Kehormatan DPRA

Badan Kehormatan DPRA ini diatur pada Bab XIV Tatip DPRA. Tatip menjelaskan secara rinci tentang kedudukan, susunan dan tugas dari badan kehormatan ini. Adapun sebagian keterangan tentang kedudukan, susunan dan tugas dari badan kehormatan yang dicantumkan didalam tatip DPRA adalah sebagai berikut:

• Badan Kehormatan merupakan alat kelengkapan DPRA yang bersifat tetap dan dibentuk oleh DPRA dalam rapat Paripurna pada awal masa jabatan Pimpinan DPRA definitif, (pasal 77 ayat (2)).
• Keanggotaan Badan kehormatan DPRA berjumlah 5 (lima) orang, yang terdiri atas seorang Ketua dan seorang Wakil ketua yang dipilih dari dan oleh anggota Badan Kehormatan dan ditetapkan dalam keputusan DPRA, (pasal 78 ayat (1)).
• Calon anggota Badan kehormatan diajukan oleh fraksi-fraksi untuk dipilih dan ditetapkan menjadi anggota Badan Kehormatan dalam Rapat Paripurna DPRA, calon anggota yang memperoleh suara terbanyak secara berurutan ditetapkan sebagai anggota badan kehormatan, (pasal 78).
• Salah satu tugas Badan Kehormatan mengamati,mengevaluasi disiplin, etika dan moral pimpinan dan anggota DPRA dalam rangka menjaga martabat, kehormatan, citra dan kredibilitas sesuai dengan Kode Etik DPRA.

Badan Kehormatan DPRA, saat ini belum menunjukkan efektifitas dan fungsi tugasnya sebagai Badan yang bertugas menjaga citra dan kehormatan DPRA. Karena belum ada tindakan tegas dari badan ini untuk menyingkapi kondisi  anggota dewan yang terkadang sering sekali melanggar kode etik dan lupa akan tugas dan tanggung jawabnya sebagai wakil rakyat. Seperti pemberitaan Koran harian serambi Indonesia tertanggal 28 November 2007 yang lalu, yang menuliskan berita tentang bolosnya anggota dewan (DPRA) untuk mengikuti sidang paripurna ke V tahun 2007, sehingga mengakibatkan pembatalan sidang dan kekecewaan pihak Pemerintahan (kepala dinas) terhadap kinerja dewan.

Harapannya, Badan Kehormatan Dewan (BKD) dapat terus memperbaiki kinerjanya untuk menjalankan fungsi dan tugasnya secara lebih efektifitas dalam menilai kedisiplinan para anggota dewan. Karna hal ini juga yang akan menjadi solusi perbaikan citra DPRA dimata public. Bisa saja Badan Kehormatan mendorong DPRA untuk menerapkan secara tegas kode etik DPRA serta merevisi Tatib DPRA, dengan penambahan bagian sanksi yang kuat bagi anggota dewan yang melanggar (malas menghadiri rapat) kode etik. Sehingga kedisiplinan wakil rakyat menjadi terus baik kedepan dan secara simultan akan meningkatkan kualitas legislator dan produk legislasinya. Tentunya penegasan ketetapan ini juga harus dengan dukungan partai politik dan masyarakat pada umumnya.

** Penulis adalah Peniliti Kebijakan Publik ACSTF